O NIEKONSTYTUCYJNOŚCI REFERENDUM ws JOW

Na tydzień przed referendum wydaje się, że fala oburzenia części konstytucjonalistów i publicystów na prezydenta Komorowskiego, zupełnie opadła. I choć aż trzy z pięciu zamówionych przez Senat opinii jednoznacznie stwierdzają, że postępowanie głowy państwa było niezgodne z ustawą zasadniczą, w kampanii referendalnej kwestia ta jest praktycznie nieobecna. Tymczasem należy mieć na uwadze, że wynik referendum zarządzonego wbrew przepisom konstytucji może być podważany. A to w dłuższej perspektywie z pewnością doprowadzi do obniżenia legitymacji tej formy sprawowania władzy przez naród.
W ogniu kampanii referendalnej zarzuty koncentrują się na merytorycznej zawartości pytań, zwłaszcza jednomandatowych okręgach wyborczych i finansowaniu partii politycznych z budżetu państwa. Zresztą, w przypadku tej akurat kampanii ciężko mówić o ogniu – toczy się ona, jak na wagę dyskutowanych kwestii, niemrawo, a większą uwagę opinii publicznej pochłania ostatnio kolejne referendum, zarządzone przez nowego prezydenta.
Sprawy nie ułatwia fakt, że zawiłości prawniczego rozumowania trudno jest przedstawić w półminutowym spocie telewizyjnym. Problemu nie rozumie nawet wieloletnia komentatorka polityczna tygodnika „Polityka”, Janina Paradowska, zauważając w ostatnim sierpniowym numerze, że „prezydent Komorowski, kierując do Senatu wniosek w sprawie JOW, zachował przynajmniej pozory prawnej poprawności i skierował do Sejmu również projekt zmian w konstytucji, aby znieść zasadę proporcjonalności w wyborach”, podczas gdy to ten właśnie ruch prezydenta wzbudził największe wątpliwości konstytucjonalistów.
O co więc w istocie chodzi? Dlaczego prawnikom przeszkadza pytanie narodu o zdanie, skoro ustawa zasadnicza w art. 4 jasno stanowi, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który to naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio?
Zatrzymajmy się na chwilę przy sformułowaniu „sprawuje władzę”. Każdy z nas intuicyjnie czuje, że sprawowanie władzy musi oznaczać podejmowanie wiążących decyzji – w przeciwieństwie do procedury konsultacji. I rzeczywiście, art. 125 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi jasno, że jeżeli w referendum ogólnokrajowym wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik referendum jest wiążący. Co to jednak oznacza na gruncie pytań referendalnych, z którymi Polacy zmierzą się 6 września?
Pierwszym i najważniejszym – bo stanowiącym pretekst do zarządzenia referendum – jest pytanie „Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej?”. To na jego tle pojawiły się wątpliwości, które wyrazili m.in. dr Marcin Wiszowaty, dr hab. Piotr Uziębło czy prof. dr hab. Bogusław Banaszak. W przypadku, gdyby odpowiedź na powyższe pytanie była twierdząca, zmiany należałoby przeprowadzić nie tylko w Kodeksie wyborczym, ale i w samej konstytucji – konkretnie w art. 96 ust. 2, z którego należałoby usunąć przymiotnik „proporcjonalne”.
A tu zaczynają się schody. Zgodnie z ustalonym stanowiskiem doktryny naród, wyposażony w inicjatywę ustawodawczą mocą przepisu art. 118 ust. 2 konstytucji, nie posiada inicjatywy ustrojodawczej. Znaczy to tyle, że nie może inicjować zmian samej ustawy zasadniczej. Kwestia zmiany konstytucji uregulowana jest w art. 235, którego ust. 1 zawiera zamknięty katalog podmiotów mogących występować z inicjatywą ustrojodawczą, a są to: co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent Rzeczypospolitej. Jedynym przypadkiem, w którym w procedurze nowelizacji ustawy zasadniczej przewidziano zastosowanie instytucji referendum, jest zatwierdzenie już uchwalonych zmian przepisów rozdziału I, II lub XII, na żądanie podmiotów określonych w ust. 1
Co więcej, nawet sposób w jaki naród może przedstawiać Sejmowi projekty ustaw, jest uregulowany ściśle i część doktryny wyraża pogląd, że w drodze referendum zarządzonego w trybie art. 125 konstytucji wszczynać procesu legislacyjnego nie wolno w ogóle. Należy mieć bowiem na uwadze przepis art. 95 ust. 1, który generalną kompetencję w obszarze władzy ustawodawczej w Rzeczypospolitej Polskiej przyznaje Sejmowi i Senatowi. Jakiekolwiek niezakotwiczone w treści ustawy zasadniczej tworzenie wyjątków od tej reguły tworzyłoby niebezpieczny wyłom w autonomii władzy ustawodawczej. Z tego samego powodu nie wolno czytać rozszerzająco przepisów o szczególnym trybie zmiany konstytucji, stanowiących wyjątek od przepisów Rozdziału IV.
Konstytucjonaliści zwracają również uwagę, że w przywołanym wyżej art. 4 ustawodawca konstytucyjny nieprzypadkowo zastosował w zdaniu „naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio” taką, a nie inną kolejność. W ten sposób pokazał bowiem, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej jest w demokracją parlamentarną, a bezpośrednie sprawowanie władzy przez suwerena powinno stanowić wyjątek. O ile więc nie przyjmujemy na potrzeby niniejszych rozważań schmittiańskiej koncepcji suwerena, jako tego, który „decyduje o wyjątku” (co, nawiasem mówiąc, podważyłoby sens powoływania się w danym wypadku na literę ustawy zasadniczej w ogóle), powinniśmy przyjąć, że twierdząca odpowiedź na pierwsze referendalne pytanie nie może wywołać skutków prawnych.
Należy w tym momencie przyznać, że część doktryny owszem, przyjmuje, że przy odpowiednim sformułowaniu pytania referendalnego naród mógłby nakazać podmiotowi uprawnionemu (np. Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej) złożenie projektu noweli konstytucji o określonej treści. Niestety, próbując zapewne pogodzić sprzeczności, o których mowa powyżej, prezydent Komorowski sam skierował do Sejmu projekt zmiany konstytucji. Oznacza to, że kwestia rozstrzygana w referendum będzie obejmować materię będącą przedmiotem już uruchomionego procesu legislacyjnego. Wobec treści przytoczonego wyżej art. 95 ust. 1 ustawy zasadniczej, znów doszłoby do niedopuszczalnego osłabienia władzy ustawodawczej parlamentu, któremu suweren mógłby nakazać głosować w ten, a nie inny sposób – na skutek inicjatywy Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, tj. organu władzy wykonawczej. Próbując ratować sytuację, prezydent Komorowski de facto zupełnie uniemożliwił realizację woli suwerena w wypadku twierdzącej odpowiedzi większości głosujących na pierwsze pytanie.
To jednak nie koniec. Problematyczne z prawnego punktu widzenia jest dla części badaczy także drugie pytanie: „Czy jest Pani/Pan za utrzymaniem dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa?”. Słusznie bowiem zwracają oni uwagę, że zupełnie niejasnym jest, do czego też przecząca odpowiedź na nie zobowiązywałaby organy państwa – i które organy? Czy sprzeciw wobec „dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa” oznacza sprzeciw wobec finansowania partii z budżetu państwa w ogóle? Czy tylko sprzeciw wobec obecnego modelu? A jeżeli tak – których jego elementów? Jak na dłoni widać, że wola suwerena nie może być zrealizowana w myśl art. 125 ust. 3, z uwagi na fakt, że treść tego oświadczenia woli nie pozwala na konkretyzację działań, jakie miałyby zostać podjęte.
Odnosząc się do treści trzeciego pytania – „Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem zasady ogólnej rozstrzygania wątpliwości co do wykładni przepisów prawa podatkowego na korzyść podatnika?” – trzeba jedynie zauważyć, że stało się ono bezprzedmiotowe, ze względu na fakt przegłosowania ustawy zawierającej przepis wyrażający powyższą zasadę. Nawet przyjmując możliwość uruchomienia procesu ustawodawczego w drodze referendum z art. 125, odpowiedź negatywna nie może mieć przełożenia na legislację, z uwagi na użycie słowa „wprowadzenie” –które to wprowadzenie już się dokonało.
Toteż wszystko wskazuje na to, że w przypływie (uzasadnionej, jak się okazało) paniki były już prezydent zostawił nam w spadku ni mniej, ni więcej, tylko sondaż opinii publicznej za, bagatela, 100 milionów złotych z budżetu państwa. A wobec faktu, że Senat nie odważył się zastąpić głowy państwa w roli strażnika konstytucji i, pomimo uzyskania trzech negatywnych opinii prawnych, na referendum wyraził zgodę, jedyną formą obrony sensu i legalności instytucji referendum jest niedopuszczenie, by jego wynik mógł stać się wiążący. Jakkolwiek dramatycznie to brzmi, na straży ustawy zasadniczej, wobec kapitulacji demokratycznych przedstawicieli, musi stanąć sam naród.
Sprawy z pewnością nie ułatwia fakt podchwycenia przez nowego prezydenta pomysłu wykorzystania referendum jako narzędzia prowadzenia bieżącej walki politycznej. Tymczasem wciąż nienawykli do aktywnego uczestnictwa w demokracji Polacy powinni być oswajani z tą formą sprawowania władzy, na poziomie zarówno ogólnokrajowym, jak i lokalnym – o ile przygotowywane one będą starannie i dotyczyć kwestii prawem przewidzianych. Dziś pozostaje mieć nadzieję, że po okresie gorącej politycznej walki, gdy ostygnie zapał politycznych, ustawa zasadnicza przestanie być traktowana instrumentalnie. Bo posługiwanie się instytucją referendum w sposób, w jaki czynią to były i obecny prezydent, zamiast wzmacniać podmiotowość suwerena, podmiotowość tę mu odbiera.

 

 

Aleksander Bucholski